La Bundeswehr, une armée parlementaire

Point curieux pour des Français habitués à leur « monarque républicain » et son domaine réservé : la Bundeswehr est essentiellement l’armée du parlement.
Un équilibre des pouvoirs dont doit tenir compte celui qui souhaite « faire » des affaires publiques en Allemagne.

 

 

Un conseiller politique allemand nous racontait un jour que des officiels français, désireux d’obtenir davantage de soutien de Berlin au Sahel, avaient demandé à leurs collègues berlinois il y a quelques années d’en « toucher un mot » à leur ministre de la Défense afin de remporter son adhésion. Ils se virent répondre que, malheureusement sur cette question, ni la ministre, ni même la chancelière n’étaient vraiment décisionnaires et qu’ils feraient mieux d’en parler directement aux élus du Bundestag… Une réponse surprenante pour des haut-fonctionnaires français, plus habitués à négocier avec Bercy, l’Elysée ou le Quai d’Orsay qu’avec la commission de défense de l’Assemblée nationale.

 

Une anecdote qui prouve combien la France et l’Allemagne ont des pratiques différentes du fait de la quasi opposition de leurs systèmes politiques. République unitaire et présidentielle d’un côté, république fédérale et parlementaire de l’autre, les acteurs institutionnels qui « comptent » de part et d’autre du Rhin ne sont (souvent) pas les mêmes. Chose particulièrement vraie dans la défense, domaine régalien par excellence. 

 

« Domaine réservé » contre « armée parlementaire »

Dans la Ve République, la défense reste largement la chasse gardée de l’exécutif. La Constitution de 1958 fait du Président le chef incontesté des Armées : il est celui qui détermine la vision « stratégique » de la politique de défense et qui décide de l’emploi des forces françaises à l’étranger (OPEX), quand le Premier ministre s’intéresse surtout aux aspects concrets. Dans cette configuration, le Parlement français a longtemps été cantonné à la seule autorisation de la déclaration de guerre, même si la réforme constitutionnelle de 2008 a quelque peu renforcé ses pouvoirs.

 

La situation est très différente de l’autre côté du Rhin. Contrairement à l’armée française, considérée à raison comme un instrument de l’exécutif, la Bundeswehr est officiellement une Parlamentsarmee, une « armée parlementaire », ne devant des comptes qu’aux seuls élus de la Nation. Pour des raisons historiques évidentes, la Loi fondamentale restreint fortement ses engagements à l’étranger et, par conséquent, la marge de manœuvre politique du gouvernement allemand : ne sont constitutionnelles par exemple, que les opérations de « défense » ayant obtenu un mandat préalable des Nations Unies et réalisées dans un format multilatéral. La Bundeswehr ne pourrait donc intervenir « seule » au Mali, comme l’a fait la France en 2013. Elle a également interdiction d’agir sur le sol national, sauf cas exceptionnels et après demande expresse du Bundestag ou du Bundesrat (article 87a). Une opération comme Sentinelle serait donc, là aussi, a priori impossible en Allemagne…

 

Mais la Loi fondamentale donne surtout au Bundestag un rôle majeur dans la détermination de la politique de défense : c’est lui qui contrôle la gestion interne de l’armée, veille au respect des droits de l’Homme par le haut-commandement, autorise en amont toutes les opérations extérieures (en réalité celles engagées hors du territoire de l’OTAN) etc. Toute proposition d’OPEX doit ainsi être examinée au préalable par les députés, qui octroient – si bien sûr ils y consentent - un « mandat » d’intervention à la Bundeswehr, limité dans le temps (généralement un an). Point également décisif, les députés possèdent la haute main sur le budget de l’armée via la commission de défense (Verteidigungsausschuss) puisqu’ils doivent valider tous les programmes d’équipement au-dessus de 25 millions d’euros. Un seuil particulièrement bas qui limite fortement les marges de manœuvre financières du ministère de la Défense.

 

Une Bundeswehr subordonnée au Bundestag

Ces pouvoirs du Bundestag s’expriment d’ailleurs dans des leviers de contrôle tout à fait originaux par rapport au parlement français. Point symboliquement fort, la Bundeswehr possède, par exemple, un siège permanent dans l’hémicycle du Bundestag afin de souligner sa subordination aux députés. Le Bundestag élit également tous les cinq ans un « délégué parlementaire aux armées » (Wehrbeauftragter), généralement un député de la commission de défense connaissant bien les questions militaires. Organe indépendant et officiellement non lié au parlement, ce dernier a la tâche de contrôler le respect des droits fondamentaux au sein de la Bundeswehr, de permettre au Bundestag d’exercer pleinement son contrôle sur les forces armées en le tenant régulièrement informé, mais aussi de jouer le rôle de « ombudsman » auprès des militaires en faisant remonter leurs demandes et critiques (article 45b). Ce rôle « d’avocat des soldats » lui donne d’ailleurs une grande autorité auprès des politiques et de l’opinion publique : l’actuel Wehrbeauftragter, l’ex-président de la commission de défense Hans-Peter Bartels (SPD), est aujourd’hui l’un des acteurs qui s’expriment le plus dans les médias allemands sur les sujets de défense et n’hésite pas à critiquer de manière frontale la gestion du ministère. On peine à imaginer en France un président de la commission de défense de l’Assemblée nationale ou du Sénat avoir une telle liberté de ton, surtout contre un ministre généralement issu de sa propre majorité…

 

Cette spécificité du système allemand implique une chose : pour celui qui souhaite accroître son influence dans le monde de la défense germanique, il sera toujours crucial de convaincre un Wehrbeauftragter ou d’influents parlementaires de la commission de défense ou des finances du Bundestag. Leur rôle est tout aussi important - voire plus dans certains domaines - que celui des haut-fonctionnaires, secrétaires d’Etat et ministres… Vérité en deçà du Rhin, erreur au-delà...

 

 

 

 

Christophe Gauer - 28 septembre 2017