Métropoles, communes, intercommunalités: quelles différences entre la France et l’Allemagne ?

 

Le Premier Ministre Manuel Valls vient de rouvrir le dossier de la réforme territoriale, appelant de ses vœux une simplification de la carte et des compétences des collectivités. Le nombre de régions en métropole pourrait ainsi passer à 10, les départements seraient supprimés, et - surtout - l’organisation des communes et intercommunalités pourrait être totalement revue. Ce dernier point est particulièrement important si l’on considère le poids des municipalités françaises par rapport aux régions et départements : elles représentent près de 12% de la dépense publique totale et plus de 90% des élus, soit 560 000 personnes (1)

Dans ce contexte de réforme, une comparaison avec l’Allemagne est intéressante car la République fédérale a également mené des transformations importantes de son échelon municipal ces dernières années. Si son système est assez différent de celui de la France et plutôt complexe en apparence, il semble globalement plus efficace même si les communes ont un pouvoir fiscal plus limité, ce qui peut constituer un frein à une politique de développement local.

 

1.    Organisation territoriale et statuts: la complexité du système allemand

Contrairement à une idée fortement répandue dans l’Hexagone, l’Allemagne n’a rien à envier à la France en termes de complexité de sa carte territoriale. La France possède certes une multitude de communes (36 552 au 1er janvier 2013 (2) ), représentant à elles-seules 41% du total de l’UE, mais elles possèdent un statut et une organisation uniformes sur l’ensemble du territoire. Rien de tel en Allemagne, Etat fédéral de 16 Länder disposant de pouvoirs régaliens étendus, où les municipalités peuvent avoir des statuts, des compétences et un degré d’autonomie différents d’un Land à l’autre. En effet, l’article 70 de la Loi fondamentale (3)  donne à chaque Land la liberté de se doter de sa propre organisation municipale, créant ainsi une forte hétérogénéité.

 

La République fédérale possède tout d’abord 3 villes-Etats (Berlin, Hambourg, Brême), qui regroupent en une structure unique toutes les compétences d’une commune et d’un Land. Ayant le statut d’Etat fédéré, chacune de ces villes a une constitution propre, un gouvernement (Senat) dirigé par un ministre-président qui est également maire, et possède une représentation au Bundesrat.

 

 

Au niveau des Länder « classiques », les municipalités sont organisées en deux niveaux : les communes, échelon le plus petit, et les arrondissements. Les arrondissements (ou districts – Kreise) peuvent être soit « territoriaux » (Landkreise) soit « urbains » (kreisfreie Städte) et s’apparentent à un échelon intermédiaire entre intercommunalité et département en France. Les Kreise ont la personnalité morale et sont gérés par un conseil et un exécutif élus, à l’instar des EPCI et départements français. Ils sont peu nombreux (402 (4)  contre 2165 EPCI français (5) ) et leur organisation interne peut varier d’un Land à l’autre, notamment en termes de compétences ou de mode d’élection (élection directe ou indirecte de l’exécutif, par exemple).

 

Les Landkreise regroupent plusieurs communes sur leur territoire. En revanche, les kreisfreie Städte ne fédère qu’une seule commune (généralement des villes de plus de 100 000 habitants) avec laquelle ils fusionnent en une collectivité unique. Ceci permet de constituer des pôles urbains administrativement unifiés (fusion des organes) et possédant des compétences élargies par rapport aux communes classiques. Ces entités pourraient être comparées aux nouvelles métropoles françaises, instituées par la loi du 16 décembre 2010. En effet, ces EPCI d’un type nouveau reprennent des compétences dévolues normalement à la commune et au département mais n’opèrent pas une vraie fusion de ces collectivités, comme dans le cas des kreisfreie Städte.

 

Les communes (Gemeinde) sont l’échelon de base de l’organisation municipale allemande. Comme en France, elle possède une assemblée et un exécutif élus, bien que ces organes peuvent différer d’un Land à l’autre. Ainsi, les maires en Sarre et Rhénanie-Palatinat (tradition rhénane) sont élus de manière indirecte par le conseil municipal, alors que les maires de la plupart des autres Länder le sont directement (tradition d’Allemagne du Sud).

 

Leur nombre a largement diminué depuis 1991, passant de 16 127 à 11 191 en 2013 (6) suite aux réformes successives menées par les Länder. Cette politique de regroupement permet aux communes allemandes d’avoir en moyenne 7300 habitants contre à peine 1700 pour les communes françaises.

 

Enfin, les communes allemandes peuvent également - si elles le souhaitent - former des communautés de communes (Gemeindeverbände). Ces entités facultatives, qui ressemblent souvent aux syndicats intercommunaux français, permettent de mettre en commun des services (transports, gestion des déchets etc.) et n’ont généralement pas la personnalité morale. Toutefois, des entités particulières peuvent exister, comme les Fédérations urbaines spécifiques (Stadtverband besonderer Art), qui sont des kreisfreie Städte ayant fusionné avec un Landkreis environnant pour créer une entité unique.

 

 

 

2.    Compétences: des municipalités allemandes plus fortes, un partage plus clair

La diversité des statuts en Allemagne implique une forte hétérogénéité dans leurs prérogatives. Toutefois, les communes et Kreise allemands ont généralement des compétences plus importantes que les communes et EPCI français.

 

Si les communes des deux côtés du Rhin s’occupent de manière similaire des transports en commun, de la gestion de l’eau et des déchets, de l’Etat-civil, des pompiers ou encore de la voirie ou de l’urbanisme, les communes allemandes ont en outre la responsabilité de la  formation, de l’assainissement et parfois du tourisme. Elles peuvent également jouer un rôle important dans la distribution de l’électricité et du gaz puisque il existe en Allemagne environ 800 opérateurs énergétiques municipaux (7) (Stadtwerke) chargés de gérer les réseaux d’une ou plusieurs communes et, parfois, de produire l’électricité localement. Si des structures comparables peuvent aujourd’hui exister en France, sous la forme de régies ou d’organismes publics de coopération par exemple, elles restent peu nombreuses, distribution et production restant historiquement déléguées aux grands énergéticiens.

 

Les Kreise constituent des collectivités hybrides du point du vue français car ils possèdent à la fois les compétences dévolues en France à des communes ou EPCI et certaines compétences d’un département. Ils jouissent ainsi de pouvoirs importants dans le domaine social (entretien des hôpitaux, action sociale, jeunesse etc.), normalement dévolus en France aux départements, à l’Etat ou à la Sécurité sociale. A la fois administration du Land et collectivité locale, les Kreise ont vu leur rôle s’accroître avec le temps et tendent aujourd’hui à assurer la plupart des missions complexes ou nécessitant une coordination entre communes, telles l’aménagement du territoire, les routes ou encore les bibliothèques.

 

Le partage des compétences entre communes et Kreise - qui varie d’un Land à l’autre et dépend parfois de délégations consenties par les communes - apparaît assez clair dans la mesure où chaque échelon s’occupe souvent entièrement du domaine dont il a la charge. A l’instar de la France, les communes possèdent également une sorte de clause de compétence générale (article 28 de la Loi fondamentale (8) ), qui leur permet en théorie d’intervenir dans tous les secteurs où elles ont un intérêt, mais les lois fédérales ou régionales ont largement circonscrit leurs domaines de compétence. Quant aux kreisfreie Städte, elles représentent une solution parfaite dans la mesure où elles fusionnent toutes les compétences d’une commune et d’un Kreis au sein d’une même entité.

 

Principales compétences des municipalités en France et en Allemagne

 

 

3.    Finances : des municipalités allemandes moins autonomes mais mieux dotées

Les communes françaises ont une autonomie financière plus forte que leurs consœurs allemandes car elles jouissent d’une assez grande liberté dans la fixation des taux des impôts locaux. Ces derniers constituent plus de la moitié de leurs recettes, le reste provenant surtout des dotations de l’Etat. En Allemagne, les impôts ne constituent en moyenne que 40% des recettes communales. En outre, la moitié de ces recettes fiscales sont des impôts nationaux transférés selon une clé de répartition prédéfinie (par exemple, 15% de l’impôt sur le revenu revient à l’échelon communal). Les impôts sur lesquelles les communes ont une réelle influence sont donc peu nombreux (environ 8% des recettes) mais des différences très sensibles existent au niveau de la taxe professionnelle (Gewerbesteuer) (9).

 

La situation est comparable pour les Kreise, qui ne possèdent pas de ressources propres et sont financés par les dotations des Länder et des communes. En France en revanche, les EPCI dits « à fiscalité propre » peuvent jouir de marges de manœuvre assez importantes : ils peuvent gérer et percevoir la Contribution économique territoriale (ex-Taxe professionnelle) ou encore la Taxe sur les surfaces commerciales.

 

Concernant les dépenses, les communes allemandes et françaises sont encadrées de manière similaire. Le recours à l’emprunt est limité aux investissements et leurs budgets peuvent faire l’objet de contrôles du fait de la tutelle financière exercée par l’Etat ou les Länder. Le taux d’endettement moyen des municipalités reste faible dans les deux pays, de l’ordre de 4% du PIB en France et 5,3% en Allemagne.

 

Malgré leurs marges de manœuvre réduites en matière fiscale, les communes et Kreise allemands restent globalement mieux dotés financièrement qu’en France. Les municipalités représentent au total 8% du PIB allemand contre 6,7% pour les communes et EPCI en France, une différence qui s’explique en grande partie par des compétences un peu plus larges et les larges dotations des Länder.

 

Finances des municipalités en France et en Allemagne:

NB : les kreisfreie Städte sont comptabilisées dans les statistiques des communes du fait de leur statut particulier (fusion d’une commune et d’un Kreis)

 

 

Ainsi, le système allemand semble territorialement et juridiquement bien plus hétérogène qu’en France. Toutefois, cette complexité ne nuit pas forcément à la bonne gestion locale. Les communes et Kreise se partagent leur compétence de manière plutôt efficace, suivant un principe de « blocs » de compétences clairs, qui évite généralement les juxtapositions et gaspillages. Les municipalités allemandes semblent aussi avoir un poids supérieur à leurs consœurs françaises : leur importance démographique, leurs compétences plus larges et leurs recettes en font des collectivités incontournables pour les citoyens et les entreprises. La rationalisation administrative est particulièrement poussée dans le cas des kreisfreie Städte, villes exerçant toutes les compétences locales sur un large territoire.

 

Les communes et Kreise allemands sont toutefois limités dans leur pouvoir fiscal, ce qui peut constituer un frein à leur politique de développement. Un maire français semble ainsi avoir un large éventail d’outils pour attirer les entreprises et modeler l’économie locale par rapport à son collègue allemand. Toutefois, ces marges de manœuvre réduites peuvent également constituer un atout en termes de stabilité, les entreprises et particuliers étant imposés de manière à peu près uniforme au sein d’un Land.

 

 

 

2 INSEE, Répartition des communes selon la tranche de taille, 2013 - http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=14&ref_id=popop023
3 Artikel 70 - Grundgesetz :
(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.
(2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemißt sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.

 

6 Gemeindeverzeichnis, 2013 - http://www.gemeindeverzeichnis.de/dtland/dtland.htm
7 Strom-Magazin Online, Knapp 800 Stadtwerke agieren auf dem Strommarkt, 2013 - http://www.strom-magazin.de/stadtwerke/

(Christophe Gauer - 29 avril 2014)